2003年以来，在“做精做强主业、保持平稳发展”基本方针的指引下，行业以实施省级烟草机构工商管理体制分开为突破口，开始了一系列以市场化为取向的改革。尤其是大力推进卷烟工业企业组织结构调整，企业散乱差的局面得到根本改变，一批具有较强实力的大企业、大品牌发展起来；特别是理顺烟草行业资产管理体制，比较好地实现了烟草企业从自我发展到融入大局、总公司从一个牌子到总揽全局的需要。几年来的深化内部改革，促进行业持续快速增长，行业实现税利从2000年的1000多亿元发展到2009年的5000多亿元。

一系列改革成效增强了行业深化改革的信心。在省内资源优化配置基本完成的基础上，行业资产关系理顺的情况下，作为经济实体的中国烟草，开始思考如何把全国资源优化配置，进一步推进专卖体制前提下市场化取向改革，促使烟草企业始终保持活力和动力。

2009年，我国遇到新世纪以来经济发展最为困难的一年，国际金融危机继续蔓延，全球经济衰退的风险不断加大，我国经济运行困难明显增加。严峻的国内外经济环境对烟草行业的影响不断加深，烟叶生产出现偏热苗头，控制总量、稳定规模的压力不断加大，卷烟市场发生较大变化，行业在较高水平上实现税利稳定增长难度加大。

形势的变化考验着行业迎接挑战、保持发展的能力。烟草行业从国家发展大局出发，在2009年年初的全国烟草工作会议上提出，“要坚定信心，主动应对，扎实工作，采取更加积极有效措施，继续保持行业发展良好态势，为保证国家财政收入，实现国民经济平稳较快发展作出应有的努力和贡献”。明确提出把“烟叶防过热，卷烟上水平，税利保增长”作为当年工作的主要目标任务。其中，“卷烟上水平”是实现“税利保增长”的关键所在。“卷烟上水平”，在行业面临严峻国内外经济形势的背景下，被首次正式提出。

此后，国家局领导曾在不同场合多次对“卷烟上水平”进行阐述，企业对于“卷烟上水平”的认识也更加深入。2009年7月全国烟草专卖局长、公司总经理座谈会上，“卷烟上水平”有了新的定位：“为进一步提高中国烟草整体竞争实力，保持行业持续健康发展，在下半年以至今后一个时期，要把‘卷烟上水平’作为行业工作的主要任务”，并提出从品牌发展、原料保障、技术创新、市场营销、基础管理五个方面全面做好“卷烟上水平”各项工作。“卷烟上水平”从“一个年度”里的“三项任务”之一，上升到“当前和今后一个时期内”的“主要任务”。

2010年，“十一五”和“十二五”承上启下的一年。当年的中央经济工作会议科学分析了我国发展面临的国内外形势，部署了当年的经济工作任务，并特别强调，要着力推动经济发展方式转变和经济结构调整，提高经济增长的质量和效益。随着实践的推进和认识的深入，国家局党组对于烟草行业转方式、促发展的改革发展思路也更加清晰具体。

《全面推进“卷烟上水平” 努力保持行业持续健康发展》《紧紧围绕“卷烟上水平” 努力推动全年各项工作取得新进展》，“卷烟上水平”作为主题词，被鲜明醒目地写在2010年行业两次最高规格会议报告的题目中。

2010年1月召开的全国烟草工作会议明确提出要把“卷烟上水平”作为“当前和今后一个时期行业工作的基本方针和战略任务”，会议强调：推进“卷烟上水平”，是行业加快转变发展方式的根本要求，是促进烟草产业结构调整的关键所在，也是提高行业经济运行质量和效益的必然选择。

“卷烟上水平”，是烟草行业面对宏观形势和自身发展需要，作出的重大决策，是行业发展一次新的重大变革。

为深化对这一基本方针和战略任务的理解，2010年7月份的全国烟草专卖局长、公司总经理座谈会上，国家局党组从顶层设计的高度，对全行业提出了明确要求：要坚持用改革的办法、创新的思路、统筹的方法，全面推进“卷烟上水平”；要“站得高一点、看得远一点、谋得深一点”，以“卷烟上水平”促进行业各项工作水平整体提升。

以“卷烟上水平”为“领衔”的新一轮改革，与以“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”为主要任务的改革有很大不同。上一轮改革以联合重组为主要特征，新一轮改革是以品牌发展上水平为主要特征；上一轮改革主要解决在一个省内如何优化资源配置和促进要素流动的问题，新一轮改革则是在全国乃至更大范围内优化资源配置和促进要素流动。它们的核心目标是一致的：即如何在专卖体制下始终保持烟草企业的活力和动力，全面提升中国烟草整体竞争实力。

顶层设计决定道路方向。

“卷烟上水平”是项系统工程，涉及行业工作各方面，贯穿烟草产业链各环节。如何走好“这盘棋”？《烟草行业“卷烟上水平”总体规划》系统全面地回答了这个问题。

《总体规划》明确了五年内“卷烟上水平”的总体要求和基本原则，指明了“卷烟上水平”的根本目的和实现途径；制定了“卷烟上水平”具体政策措施，全方位确保“卷烟上水平”各项工作落实到位。

《总体规划》摈弃旧观念，体现了“新思维”，提出了促进行业发展由主要依靠物质要素投入的外延式增长向依靠质量提高、价值提升、技术进步和成本节约的内生增长转变的新视角；拿出了“大手笔”，将行业“大品牌、大市场、大企业”战略放入五年的时空中进一步变大；倡导“超常规”的工作态度，以“等不起”的紧迫感、“慢不得”的危机感、“坐不住”的责任感推进“卷烟上水平”。

为确保《总体规划》提出的目标任务顺利实现，国家局还具体编制了品牌发展、原料保障、技术创新、市场营销、基础管理5个方面的实施意见，并制定有关烟田基础设施建设、烟叶基地建设和资源配置方式改革、特色优质烟叶开发、卷烟计划管理方式调整、品牌合作生产、创新体系建设、加强卷烟市场营销管理、国际市场拓展、工作业绩目标责任考核、扶持国产烟机工业发展、人才队伍建设等11个具体配套政策措施文件。

1个《总体规划》、5方面实施意见、11个具体配套措施，为行业指明了一条清晰的奋进路径，描绘了一幅改革发展蓝图。

实现“卷烟上水平”目标任务，既突出了“532”“461”品牌发展目标，又强调要切实做好原料保障、技术创新、市场营销、基础管理以及专卖管理、队伍建设等各方面工作，为实现品牌发展目标提供有力支撑和充分保障，把“卷烟发展上水平”建立在各项工作全面提升的基础之上。

“十二五”时期，以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，以全面推进“卷烟上水平”为主要任务的行业改革发展大幕拉开。几年里，从烟区到工厂，再到科研实验室、物流生产线，每个岗位、每个环节都迸发出前所未有的激情和活力，融入这场轰轰烈烈的改革中。

历史不是偶然的堆积，而是必然的规律进程。每个阶段是前一阶段发展的必然结果，是当时历史主体的历史选择，也为下一阶段的历史创造展开条件。在这场重大变革中，“卷烟上水平”显示了行业由大变强的信心和决心，记录了行业自我超越的探索与奋斗，彰显了中国烟草践行“两个至上”的责任担当。