《烟草专卖许可证管理办法》第三十二条规定：“烟草专卖许可证有效期届满需要继续生产经营的，因生产经营能力、条件发生重大变化导致不符合法定条件的或者有严重违法行为的，不予延续。”实践中，执法人员对“生产经营能力、条件发生重大变化导致不符合法定条件”的理解基本没有争议，但对何种情形属于“有严重违法行为”则存在较大分歧。本文将对引入记分制管理概念，对“有严重违法行为”规定进行解读，帮助执法人员正确适用该条法律规定。

一、适用“有严重违法行为”不予延续的主要问题

究竟何种情况属于“有严重违法行为”，《烟草专卖许可证管理办法》未做明确规定。这也导致各地烟草专卖行政主管部门在实际操作中各行其是，缺乏统一标准。从执法实践来看，各地视为“有严重违法行为”的情况通常有以下几种：（1）因违法经营烟草制品一年内被烟草专卖行政主管部门处罚两次以上的；（2）在烟草专卖零售许可证存续期间被烟草专卖行政主管部门处罚三次以上的；（3）因违法经营烟草专卖品被追究刑事责任的。

由上述情形可以看出，各地在适用“有严重违法行为”不予延续的规定上存在很大分歧。就《烟草专卖许可证管理办法》第三十二条规定的法律性质来说，对“有严重违法行为”的认定上，确实属于烟草专卖行政主管部门的自由裁量权，各地烟草专卖行政主管部门完全可以根据当地卷烟市场管理实际，自行确定何种情形属于严重违法行为。

但是，这种自由裁量本身存在着规则不够明确，或者与其他法律规定相互重合的问题。就第一种、第三种情况来说，因违法经营烟草制品一年内被烟草专卖行政主管部门处罚两次以上以及因违法经营烟草专卖品被追究刑事责任的，本身就属于可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消从事烟草专卖业务资格的情形。行政相对人出现这一情形后，发证机关未予停业整顿或取消经营资格，反而将其作为不予延续的情形，客观上存在着“秋后算账”之嫌。另外，单独根据违法次数判定“有严重违法行为”的做法，忽略了单次违法行为的案值、涉案卷烟数量等因素，这种方法的科学性本身就有待考究。

基于此，我们提出以记分制管理来完善烟草专卖零售许可证不予延续规定的思路，试图通过扣分累计来判定持证经营户是否“有严重违法行为”，同时将一些法有禁止但无罚则的规定纳入到记分制管理当中，切实杜绝监管死角。

二、记分制管理的主要内容及风险分析

（一）什么是记分制管理

记分制管理，全称“烟草专卖零售许可证延续记分制管理”，即在核发烟草专卖零售许可证时明确每个零售许可证附有一定分值，当持证人违反烟草专卖法律规定，实施违法经营烟草制品行为时，除依法予以处罚外，一并扣减相应分数，全部分值扣减完毕则视为在许可证存续期间“有严重违法行为”，如果持证人提出延续申请，则烟草专卖行政主管部门应当依法作出不予延续决定。从概念上看，记分制管理实质是一种扣分模式，类似于机动车驾驶证扣分制度，持证人出现一次违法行为则扣除一定分值，累计扣满一定分值后该许可证不得予以延续。

（二）记分制管理的法律风险分析

根据现代行政法治精神，行政机关在实施行政管理时，应当遵循“法无授权不可为”的原则，即除非有法律、法规、规章的明确授权或者规定，行政机关方可依照法定职权实施行政管理，不得自行创设法无规定的行政管理措施。那么，在烟草专卖零售许可证延续工作中引入记分制管理，是否有违反行政法治精神之嫌？机动车驾驶证实施记分制度，源于《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）的明确授权，而《烟草专卖许可证管理办法》中并无类似规定。

我们认为，与现行认定“有严重违法行为”方法的原理类似，在延续工作中采用记分制管理措施，同属烟草专卖行政主管部门自由裁量权的范围。烟草专卖行政主管部门根据持证人因违法经营烟草制品被处罚的次数来确定其是否“有严重违法行为”，属于《烟草专卖许可证管理办法》明确授予的自由裁量权范围，采用记分制管理措施只是对这一自由裁量权的细化，明确其操作标准，使其更具有确定性与可操作性，同时亦可将一部分法律、法规、规章明确禁止但又未明确法律责任的情形纳入进来，避免出现监管盲区。应该说，记分制管理并不存在明显的法律风险。但是，严格从依法行政的角度考虑，建议在修订《烟草专卖许可证管理办法》时，将记分制管理模式正式纳入进来，为其提供明确的法律依据。

三、记分制管理的具体操作

（一）记分周期

与《机动车驾驶证申领和使用规定》确定的道路交通安全违法行为累积记分周期为12个月不同，烟草专卖零售许可证存续期间违法经营行为的累积记分周期应当与该许可证的有效期限保持一致，从持证人领取烟草专卖零售许可证之日起计算，至该许可证有效期限届满之日起止。以2016年3月1日核发的为期5年的烟草专卖零售许可证为例，该许可证违法经营行为的累积记分周期应为2016年3月1日至2020年2月28日。

（二）记分类别

参考道路交通安全违法行为累积记分的满分为12分的规定，烟草专卖零售许可证存续期间违法经营行为的累积记分满分可确定为12分，也可以由各级烟草专卖行政主管部门根据当地实际自行确定。就具体记分类别来说，根据违法经营行为的严重程度，一次记分的分值为12分、6分、3分、2分、1分五种。对持证人实施的违法经营行为，处罚与记分同时执行。

1.一次记分12分的情形

主要有两种情形：（1）因违法经营行为被追究刑事责任的；（2）被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关一次性查获假烟、走私烟1000条以上的。

2.一次记分6分的情形

主要有两种情形：（1）销售非法生产的烟草专卖品，一次性被查获卷烟的数量不满50条的；（2）销售无标识外国卷烟、出口倒流卷烟，一次性被查获卷烟的数量不满50条的。

3.一次记分3分的情形

主要有三种情形：（1）实施无证批发烟草制品违法行为的；（2）实施无证运输烟草专卖品违法行为，或者超限量邮寄烟叶、烟草制品违法行为的；（3）实施未在当地烟草专卖批发企业进货违法行为的（不含本地串码卷烟）。

4.一次记分2分的情形

主要有四种情形：（1）销售本地串码卷烟的；（2）通过互联网销售烟草制品的；（3）通过自动售货机销售烟草制品的；（4）实施为无证者运输烟草专卖品违法行为的。

5.一次记分1分的情形

主要有一种情形，即不在经营场所公开摆放烟草专卖零售许可证正本的。

（三）结果应用

持证人在烟草专卖零售许可证有效期限届满后提出延续申请的，烟草专卖行政主管部门应当对持证人在该许可证存续期间的违法经营行为记分情况进行汇总，累计记分满12分的，视为“有严重违法行为”，依法作出不予延续决定，并告知持证人有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。