1．基本案情

    2019年3月16日，D县烟草专卖局执法人员在对零售户天禧便利店进行检查时，在其店内发现20条违法卷烟，经省烟草质量检测站鉴定为“假冒注册商标且伪劣产品”。因店主王某不在店内，D县烟草专卖局电话告知其3日内到烟草专卖局接受调查。3月18日，该店店员宋某到D烟草专卖局提交了王某的委托书，称王某书面委托其接受案件调查；王某在委托书中也称因自己身在外地无法接受调查，故委托宋某全权接受调查处理，委托书上有王某本人的亲笔签名。D县烟草专卖局对这种情形是否合法产生了分歧，一部分人认为对宋某进行询问后，其询问笔录效力等同于王某的当事人陈述；另有观点认为，案件调查行为不能委托他人代替，王某的委托属于无效行为。问：针对这种情况，D县烟草专卖局应当如何处理？

2．相关规定

《行政处罚法》第37条第一款：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”

3．法理分析

烟草专卖行政执法实践中，委托接受调查的情形较为常见，专卖执法人员对何时能够委托、何时不能委托的把握相对不够清晰。下文将对委托接受调查的情形进行详细分析。

（1）委托接受调查是否合法？针对这一问题，我们不能机械地去判断合法或者不合法，需要结合具体情况来分析判断。主要情形有以下三点：

①违法行为人是企业或者其他组织，此时并不要求法定代表人或者负责人接受调查，可由企业或者其他组织指定本单位工作人员或者具体实施违法行为的人到烟草专卖行政主管部门接受询问。这种情况下被询问人应当提供企业或者其他组织出具的书面证明或者委托书。

②违法行为人是个体工商户的，应当由公民本人或者其共同经营的家人接受调查，不能委托店员或者其他人接受调查。

③违法行为人是个人合伙的，应当由该合伙的执行人接受调查，不能委托其他合伙人或者店员接受调查。

（2）委托书的法律效力。实践中，之所以出现委托接受调查的情形，大多是基于烟草专卖零售许可证已被非法转让的前提之下。如前文所述，基于烟草公司营销政策的原因，卷烟零售户经营时间越长、销量越大，其星级也就越高，即使在取消卷烟零售点距离、总量控制的情况下，后续经营者也不愿意重新申请办理烟草专卖零售许可证，这种情况下就会发生烟草专卖零售许可证在事实上已经被非法转让的问题，所谓委托接受调查也就随之出现。在这种大背景之下，委托书是否真实就成为应当考虑的重要问题。一般而言，这种委托书多系伪造，从真实性上讲不具备法律效力。

另外，本书认为，行政处罚是行政法律活动，而非民事法律活动。行政相对人因违法行为承担行政法律责任是基于行政法律的制裁性规定。这种制裁本身含有特定的身份属性，当事人在行政处罚程序中的某些活动具有不可替代性。根据《行政处罚法》第37条第一款的规定，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。由此可见，当事人接受并配合行政执法机关的调查，是基于行政行为的公定力和强制性而产生的法定义务。由于义务性行为未经允许不得转由他人行使，因此当事人不能随意将接受调查的义务委托第三人来履行，故这一委托书即使属于真实委托也不具备法律效力。

（3）缺少当事人陈述能否定案的问题。在烟草专卖违法案件的查处过程中，大多数专卖执法人员形成了“重口供、轻调查”的错误观念，认为当事人陈述是“证据之王”，一旦缺少了当事人陈述或者当事人否认存在违法行为，执法人员就不知道应当如何调查取证。事实上，当事人陈述在证据体系中并不居于核心地位，远远谈不上缺少当事人陈述就无法认定违法事实的程度。本书认为，就案例中出现的问题来说，宋某既然自称其为王某雇佣的店员，王某也有书面委托书证明这一事实，[1]D县烟草专卖局完全可以对宋某进行询问，并将其询问笔录归入证人证言，只要其他证据能够形成完整的证据链，即可认定王某有销售非法生产的烟草专卖品这一违法事实，而无需王某本人的当事人陈述。具体就本案而言，D县烟草专卖局在王某店内查获了违法卷烟、现场制作了检查笔录、省烟草质量检测站出具了“假冒注册商标且伪劣产品”的鉴定意见，再加上宋某以店员身份作出的证人证言，证据之间环环相扣、相互印证，已经形成了闭环、完整的证据链，足以认定违法事实。

4．解决办法

D县烟草专卖局不应认可王某的委托接受调查行为，可对宋某进行询问，并将其询问笔录归入证人证言，结合其他证据认定王某构成销售非法生产的烟草专卖品违法行为。

[1]当然，这里的事实属于“法律事实”，而非“客观事实”。